Важните елементи от доклада на Омбудсмана са засветени в жълто (б.м.)
Глава първа
Правата на гражданите и органите
на властта – някои проблеми и тенденции, които будят тревога
В своите годишни доклади пред Народното събрание за 2006 и 2007 г., омбудсманът на Република България подчерта значението на спазването и гарантирането на правото на всеки гражданин на добро управление и добра администрация, като европейски императив и собствена, българска взискателност към държавните институции.
Измежду всичките принципи на доброто управление, като фундамент за осъществяване на желаната управленска политика се очертават:
прозрачността в действията и отчетността на държавните и общинските органи, децентрализацията на властта и гражданското участие в процеса на вземане на управленски решения и в законодателния процес. Критерий за такава политика е реалното зачитане на правата на гражданите, съчетано със защитата на широкия обществен интерес.
В тази първа глава омбудсманът, вземайки повод от многобройните оплаквания на граждани, както и от резултатите от проверките, направени по своя инициатива през 2008 г., извежда на преден план някои тревожни проблеми, тенденции и симптоми, свързани с правата на гражданите в техните отношения с органите на властта и техните администрации и с лицата, които предоставят обществени услуги. Акцентира се и върху някои принципни постановки и препоръки към институциите, произтичащи от общите насоки в международната защита на правата на човека, които имат пряко значение и за нашата страна.
Целта е да се ангажира най-непосредствено вниманието и управленската воля на органите на властта за намиране на подходящи пътища за преодоляване на проблемите, изведени в следните обобщени констатации и изводи:
І. Обобщени констатации и изводи.
1. Недостатъчната прозрачност и отчетност на органите на властта все повече се превръща в хроничен проблем.
Въпреки видимите законодателни, административни и политически усилия на държавната власт през 2008 г., все още прозрачността и отчетността в дейността на институциите не отговаря на високите европейски изисквания и на този етап се очертава като хроничен проблем на българската административна система.
Сред откритите въпроси в това отношение, омбудсманът подчертава значението на:
Ш Недостатъчна прозрачност и отчетност на управлението на публичните ресурси в общините.
Все още, например, много от местните администрации не са въвели в необходимата степен публични регистри, които да предоставят на обществеността реален достъп до информация за статута и управлението на публичните общински ресурси. Още през 2007 г. в своите препоръки „Правата на гражданите, децентрализацията и местната власт”, адресирани до всички кметове и общински съвети, омбудсманът изтъкна необходимостта от създаване на регистри на общинската собственост, на общинските концесии и на рекламните площи, а също така на общинските жилища, предназначени за отдаване под наем; на проектите, които общините осъществяват със средства от еврофондовете и редица други. Анализът на изпълнението на тези препоръки, който омбудсманът направи през 2008 г. сочи, че около една пета от общините нямат регистър на общинската собственост; че регистър на концесиите поддържат едва около една трета от общините; а регистър на търговските дружества с общинско участие – само около една пета от тях.
Недостатъчната прозрачност и отчетност в работата на държавните и общинските органи пречи в голяма степен и на ефикасната борба с корупционните прояви и предпоставки. Показателен в това отношение е интензитета на т.нар. „малка” или „административна” корупция за последните десет години (от 1998 до 2008 г.), която се наблюдава при контактите на гражданите и бизнеса с ниските етажи на административната йерархия Според изследвания на водещи неправителствени организации[1], ако след сериозния ръст на този тип корупция в периода 1998-2001 г., е последвал значителен спад в периода 2001-2004 г., то през последните четири години нивото на корупционните сделки отново достига високи нива.
Всички тези констатации се потвърждават и от Междинния доклад на Европейската комисия относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка от февруари 2009 г.[2], където както е известно, се посочва, че България следва да вземе допълнителни мерки за борба и предотвратяване на корупцията в местното управление. Ш Прекомерно забавяне на въвеждането на ефикасни механизми за предотвратяване на конфликт на интереси. И през 2008 г. не навлязоха в практиката на институциите на национално и местно ниво ефикасни механизми за предотвратяване на конфликти на интереси, като същностен елемент от антикорупционната политика на държавата, гарантиращ прозрачност при вземането на управленски решения. Има отделни зони от дейността на администрацията (напр. организацията на обществените поръчки), където такива механизми се прилагат, но липсват единни и всеобхватни нормативни правила, които да позволяват установяване на такъв конфликт при всички форми на разпореждане с държавна и общинска собственост, с бюджетни средства или с европейски фондове. Това е важна причина за недостатъчната прозрачност в управлението. Приетият едва в края на 2008 г. Закон за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (обн. ДВ, бр.94 от 2008 г.) е стъпка в правилната посока. Но органите на властта продължават да са в дълг към гражданите, след като реалното прилагане на този закон беше отложено с мотив за евентуалното му усъвършенстване. 2. Липсва реално гражданско участие при вземане на управленски решения с широк обществен резонанс.
Както и в своите предходни доклади, и през 2008 г. омбудсманът на Републиката констатира, че участието на гражданите в процеса на формиране на обществената политика и на подготовката на управленски решения и проекти за нормативни актове по въпроси, които засягат големи обществени групи и среди, е крайно недостатъчно, а често пъти - формално.
Типични примери за подценяването на гражданското участие, като възможност за приемане на управленски и законодателни решения, които най-пълно отговарят на гражданските потребности, са приемането на нова нормативна уредба, отнасяща се до управлението на етажната собственост, до дейността на топлофикационните дружества и за мерките за повишаване на енергийната ефективност на сградния фонд в страната. Някои от идеите, които се съдържаха в тези проекти извикаха тревожно несъгласие сред обществеността. Такива, например, бяха предписанията за принудително и предопределено сдружаване на етажните собственици в юридически лица; за заплащане на сметките за парно отопление по правилото „една абонатна станция-една сметка” или пък за въвеждането на редица прекомерни, ненужни и финансово обременяващи задължения за всички собственици на жилища с цел повишаване на енергийната ефективност.
Омбудсманът подчертава своята висока оценка за предоставената му от Народното събрание възможност за активно участие в законодателния процес с предложения и позиции по въпроси, дошли от настойчивото обществено мнение. (Виж по-подробно Глава трета) Това допринася за отклоняването на лоши идеи, като посочените по-горе и приемането на съобразени с правата на гражданите и социалните условия в страната законодателни текстове. Ако по всеки от посочените законопроекти беше проведено реално обществено обсъждане още във фазата на тяхната подготовка от изпълнителната власт, нямаше да се създава обществено напрежение и убеждение у гражданите, че органите на властта правят нещо, което пряко засяга правата им без дори да ги попитат.
Друг показателен в това отношение случай е липсата на конструктивен диалог и участие на браншовите представители на млекопроизводителите в решаването на основните проблеми на този сектор от селското стопанство, което предизвика и открити протести (по-подробно за самосезирането на омбудсмана по този въпрос – виж Глава седма от доклада).
Все в тази логика, омбудсманът отбелязва и липсата на ефикасни обществени обсъждания на общинско ниво по въпроси, които засягат най-пряко хората. Като например приемането на общинските бюджети или пък определянето на местните данъци и такси. Има даже случаи, в които с широки граждански подписки се изразяват конкретни искания на гражданите от отделни населени места (например в с. Ягодово, Пловдивско относно административно-териториална промяна), а местните органи се опитват да ги бламират на процедурни основания без да проведат нужния диалог за постигане на съгласие.
Пример за по-ефикасно прилагане на механизмите на обществените обсъждания при наличието на специални нормативни правила, които го изискват, е обсъждането на проекта за Общ устройствен план (ОУП) на София. Както беше изтъкнато в предходните годишни доклади, омбудсманът се самосезира през 2006 г. по повод на многобройните сигнали на граждани и техни организации, че разглежданият тогава проект за ОУП на София не е преминал през реално обществено обсъждане. Омбудсманът организира поредица от такива граждански събрания във всички столични райони, в които взеха участие няколко хиляди души. В резултат на препоръките на омбудсмана, произтекли от това широко обсъждане, в приетия от Народното събрание Закон за устройството и застрояването на Столична община бяха предвидени разпоредби, задължаващи Столичната община да приеме наредба за провеждане на обществени обсъждания. Такава наредба беше приета и на нейна основа действително през 2008 г. се проведоха редица обсъждания с гражданите на проекта за изменение на ОУП.
Омбудсманът обаче обръща внимание, че не е достатъчно само да се събират предложенията на гражданите. След преценката на всяко едно от тях общината би следвало да мотивира (например чрез публично оповестен доклад) защо е възприела едни предложения и е отхвърлила други. Това ще създаде реалното усещане в обществеността, че има „обратна връзка”; че има смисъл от проявената гражданска активност и че всички конкретни идеи са подобаващо анализирани.
3. Недостатъчен и неефикасен е гражданският и парламентарен контрол върху МВР и службите за сигурност.
Омбудсманът счита, че трябва да се направи още много за създаване на пълноценни и ефикасни механизми и най-вече практики на системен граждански и парламентарен контрол върху органите на МВР и службите за сигурност в България. Това, от правозащитно гледище, е една от основните предпоставки и същевременно гаранции за зачитане на гражданските права от страна на т.нар. „силови” органи.
Контролът все още е частичен (има служби за сигурност, като Националната разузнавателна служба и Националната служба за охрана, които работят по твърде остарели нормативни правила, които практически не предвиждат подобен контрол) или пък е съвсем инцидентен (главно при наличие на сигнали за конкретни нередности).
Наред с това, омбудсманът счита за обществено оправдано и необходимо от гледна точка на стандартите на Европейския съюз и НАТО да бъде осигурена по подходящ начин публичност и прозрачност на бюджетите на МВР и на службите за сигурност и на оценката за тяхното ефикасното разходване.
В тази посока, омбудсманът подчертава и значението на изискването на Европейската комисия: „да се отдели повече внимание на изграждането на прозрачни и подлежащи на отчет отношения между ДАНС и Министерство на вътрешните работи във връзка напр. с използването на специални разузнавателни средства, с обхвата на парламентарния контрол върху ДАНС и с разширяването на правомощията на разследващите полицейски части.„[3]
С оглед конституционния мандат на омбудсмана - да се застъпва за правата и свободите на гражданите - изпълнението на тези европейски изисквания има подчертано значение, тъй като те са необходима част от реформата на правораздавателната система, насочена към борба с корупцията и организираната престъпност, като негативни явления, които особено драстично засягат правата на хората.
Наличието на ефикасен граждански и парламентарен контрол върху МВР и службите за сигурност е необходима предпоставка за стриктното спазване на основни конституционни права на гражданите, като неприкосновеността на личния живот и на тайната на кореспонденцията и другите съобщения; предотвратяването на недопустими прояви на полицейско насилие; съблюдаването на правото на защита на задържаните лица и пр.
4. Правата на пациента често се нарушават от неефикасно и недостатъчно чувствително към проблемите на хората управление на здравеопазването.
Животът и здравето на гражданите са висша ценност, прогласена в Конституцията на България. Дълг на държавата е да гарантира по най-добър начин достъпа на гражданите до здравно обслужване. Мъчителната здравна реформа обаче, наред със своите добри достижения, роди и едно тревожно явление в родното здравеопазване. Вместо правата на пациента да бъдат издигнати на най-високия пиедестал на здравната система, те често пъти се накърняват от лоши правила и от лоши практики. При нужда от ефикасна и достъпна здравна помощ, понякога гражданите се сблъскват с липса на информация, с безразличие и даже с незаконни искания за заплащане на здравни услуги.
Нарушеното право на достъп до медицинска помощ е една от най-честите причини за оплаквания на гражданите до омбудсмана. Неправомерно хората биват принуждавани да заплащат за болнично лечение под формата на т.нар. „свободен избор” на лекуващ лекар или болнична стая. Ограничен е достъпът до лекарства, а цените им са неоправдано високи. Процедурата за отпускане на медикаменти, които са частично или напълно платени с бюджетите на Министерството на здравеопазването (МЗ) и Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) са излишно бюрократизирани и тромави, което често накърнява правата на болните с онкологични заболявания, болните с диабет, както и повечето болни лекувани по програми на НЗОК. Гражданите се оплакват от лошо качество на медицинското обслужване, от грубо отношение на медицинския персонал към пациентите, от непредоставяне на информация за лечебния процес и недостатъчни грижи.
Драстична проява на лоша администрация и на нехайство към правата и здравето на хората, въпреки системно отправяните от омбудсмана препоръки, е липсата на мерки за радикална промяна на организацията на работа на органите на медицинската експертиза на работоспособността. При омбудсмана постъпиха жалби, от които е видно, че през 2008-ма година Националната експертна лекарска комисия (НЕЛК) е насрочвала дати за освидетелстване чак през 2013 година, при условие, че законово определения срок за това е тримесечен.
Омбудсманът подчертава за пореден път, че са необходими спешни мерки за преодоляването на тези проблеми в системата на здравеопазването, които водят до пряко нарушаване на конституционното право на гражданите достъпна медицинска помощ и безплатно медицинско обслужване, както и на Европейската харта за правата на пациента. Крайно време е да бъдат приети, например, правила за добрата медицинска практика и медицински стандарт и ефикасна законодателна уредба в защита на правата на пациентите, да се реорганизира медицинската експертиза на работоспособност и пр. (Виж по-подробно Глава четвърта от доклада).
5. Правата на потребителите на обществени услуги често не се зачитат от дружествата-доставчици.
През 2008 г. омбудсманът отново имаше много поводи за проверки за нарушения на правата на потребителите от доставчиците на обществени услуги – топлинна енергия, електроснабдяване, ВиК и пр. (Виж по-подробно Глава четвърта от доклада).
Ето защо, още веднъж трябва да се напомни, че защитата на правата на всеки гражданин като потребител е изрична конституционна повеля (чл. 19, ал. 2 от Конституцията). Тя трябва да бъде водещ мотив при вземането на решения от всички държавни регулаторни органи, както и при приемането на нормативни актове. Като конституционен орган, който има воля и осъществява независим граждански контрол върху дейността на дружествата-доставчици на обществени услуги, омбудсманът счита, че трябва най-сетне да бъдат преодолени много стари стереотипи и лоша инерция както в отношението на държавните органи, които пряко контролират или регулират дейността на тези дружества, така и в отношението на самите дружества към всички нас – потребителите на техните услуги.
Защото над всичко са не търговските интереси, а правата на гражданите да получават качествени услуги! И заедно с това да имат реална възможност да търсят правата си, когато те са нарушени; да получават отговор на своите оплаквания в разумен срок и да заплащат само това, което реално са потребили.
В условията на модерната пазарна икономика отношенията между посочените стопански субекти и техните клиенти, тоест потребителите, трябва да се основават на доверие, ясни правила и взаимно зачитане на правата и законните интереси в духа на добрите европейски практики и стандарти в отношенията доставчик-потребител. Защото трябва веднъж и завинаги да остане в миналото високомерното пренебрежение към отделния потребител и неоправданото чувство за всепозволеност, създавано от монополното положение, което имат някои от доставчиците на обществени услуги.
6. Някои прояви на дискриминация по отношение правото на вероизповедание.
Омбудсманът винаги е смятал, че борбата с дискриминацията е част от неговия конституционен мандат и обществен ангажимент в защита правата на гражданите. Доброто управление означава наличие на реални гаранции срещу проявите на дискриминация. Всички български граждани, съставляващи единната българска гражданска нация, независимо от своите етнически, религиозни или културни различия, трябва не само да бъдат равни пред закона, но и практиката на публичните институции трябва да гарантира еднаквото им третиране и отношение към тях, равен достъп до услуги и пр.
Измежду многобройните жалби и сигнали, адресирани до омбудсмана през 2008 г., макар и само в няколко изолирани случая, се констатираха някои дискриминационни прояви от страна на държавни и общински органи по отношение упражняване на правото на вероизповедание. Те се подчертават тук, не защото определят облика на отношението на българските власти към свободата на религиите, а само защото представляват тревожен симптом за неразбиране от страна на някои отделни администрации на принципни и законови положения, гарантиращи свободното изповядване на религиозните убеждения на гражданите.
Пример за подобно дискриминационно отношение е случаят в община Бургас, където през април 2008 г. кметската управа и органите на полицията са предприели недопустими действия за ограничаване на религиозната дейност на някои протестантски деноминации, които са законно регистрирани. Разпространена е била сред училищата „Информационна справка относно активизацията на нетрадиционни за страната ни християнски вероизповедания, във връзка с предстоящите Великденски празници.” На училищните директори е било разпоредено да запознаят учениците с нея и да проучат техните реакции и нагласи. След като беше сезиран с този случай, омбудсманът отправи изрична препоръка до местните власти, която имат принципен характер и следва да се има предвид от страна на всички органи на властта:
а) Конституцията на Република България и Законът за вероизповеданията от 2002 г., в съзвучие с Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи и Хартата за основните права на Европейския съюз, гарантират свободата на религиите в нашата страна и правото на всеки гражданин да упражнява свободно и без ограничения своето вероизповедание.
б) Ограничения на свободата на вероизповедание, в т.ч. на изразяването на религиозни убеждения и на тяхното разпространение са допустими според международните актове и нашия Закон за вероизповеданията само при заплаха за националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала или срещу правата и свободите на други лица, както и при използването на религията за политически цели. Недопустимо е общински органи, а още по-малко полицията да се произнасят и да предприемат административни действия по жалби на граждани, които се оплакват за нарушени религиозни права или за дейност на религиозни организации в нарушение на Закона за вероизповеданията. По силата на този закон компетентен за това орган е Дирекция „Вероизповедания” при Министерския съвет, която може да налага административни наказания, ако констатира нарушения или да сезира прокуратурата, ако деянията съставляват престъпления.
в) Омбудсманът подчертава, че конституционно и законово е забранена държавната намеса в делата на отделените от държавата религиозни институции и организации и е гарантирана равнопоставеността на всички вероизповедания. Дълг на всички държавни и общински органи е да осигуряват „условия за свободно и безпрепятствено упражняване на правото на вероизповедание” и да съдействат „за поддържане на търпимост и уважение между вярващите от различните вероизповедания, както и между вярващи и невярващи” (чл. 4, ал. 2 от Закона за вероизповеданията).
Държавните и общински органи трябва да спазват конституционно гарантираната автономия и отделеност на вероизповеданията от държавата и да се съобразяват и зачитат решенията на легитимно регистрираните вероизповедания по техни вътрешни устройствени и религиозни въпроси, включително, когато тези решения се отнасят до лица, които са се отделили от дадено вероизповедание.
г) Омбудсманът обръща внимание на органите на полицията, че съгласно Закона за Министерството на вътрешните работи (чл. 157) е изрично забранено на полицейските органи да събират информация за религиозните убеждения на гражданите и за членството им в религиозни организации.
7. Все още не е създаден подходящ институционален механизъм за представителство на държавата по дела пред Европейския съд по правата на човека в Страсбург и за преодоляване на причините за постановени осъдителни решения.
В своя предходен Годишен доклад пред Народното събрание за 2007 г., омбудсманът посочи, като един от откритите въпроси, които се нуждаят от спешни управленски мерки създаването на по-ефикасен механизъм за представителство на държавата пред Съда в Страсбург, а също така за преодоляване на причините, довели до осъдителни решения от страна на тази институция на Съвета на Европа.
През изминалата 2008 г. не се отбеляза съществен напредък в тази посока. Министерството на правосъдието изготви проект за концепция, която въпреки своя частичен и твърде дискусионен характер не премина през широко обществено и професионално-юридическо обсъждане. Вероятно това е главната причина в окончателния вариант на тази концепция, приета от Министерския съвет през февруари 2009 г., да липсва адекватно и съобразено с българските конституционни и обществени реалности предложение за подобен механизъм. Наред с по същество положителната идея - да се засили капацитета и статута на т.нар. „Агентство”, което представлява държавата по дела пред Съда в Страсбург и то да стане дирекция в структурата на администрацията на Министерския съвет – в концепцията се съдържат някои идеи, които омбудсманът намира не само за дискусионни, но и за напълно нецелесъобразни.
Рязко трябва да се отрече, например, предложението в цитираната концепция, да се дадат правомощия на „агентството” за:
- „пряко сезиране на Конституционния съд”;
- „изготвяне на конкретни мотивирани законопроекти, които да бъдат представяни за разглеждане от Министерския съвет...”
или пък за:
- „изготвяне на конкретни мотивирани предложения за приемане на тълкувателни решения, когато противоречива или неправилна практика засяга правата на човека”.[4]
Да се предвиждат (включително чрез бъдещи конституционни промени) подобни значими функции и правомощия на една дирекция в администрацията на Министерския съвет, приравнявайки по този начин едно административно звено към висши конституционни органи е недопустимо и конституционно неиздържано. Същото може да се каже и за предложението агентството да бъде овластено да сключва споразумения от името на държавата с конкретни жалбоподатели, без за всеки конкретен случай да има необходимото одобрение от правителството. Освен конституционноправните аргументи срещу подобна идея, следва да се подчертае и нейния корупционен потенциал.
ІІ. Някои принципни идеи за правата на гражданите, които трябва да се имат предвид от органите на властта.
В контекста на изтъкнатите по-горе констатации и изводи за състоянието на правата на гражданите и тяхното зачитане от органите на властта през 2008 г., омбудсманът на България би искал да привлече вниманието на Народното събрание и на всички държавни институции, макар и накратко, върху някои въпроси, които имат все по-подчертано значение в съвременния свят и следва да бъдат отправна точка при формиране на националната политика и законодателство от гледище на човешките права.
1. Правата на човека, националната сигурност и борбата с тероризма.
Новите реалности в света, след атентатите от 11 септември 2001 г. и идентифицирането на тероризма като основна заплаха за демокрацията, станаха повод за задълбочена дискусия в Европейския съюз и в по-широк международен мащаб. В някои държави с установена демокрация даже се постави въпроса за известно преместване на „центъра на тежестта” при формирането на политиките и законодателствата от идеята за господство на правата на човека към извеждането националната сигурност като базисна ценност за обществото, която оправдава известно ограничаване на гражданските права.
През 2008 г. и в нашата страна също се породиха някои остри обществени дебати в подобен контекст. Те бяха свързани, например, с опитите чрез подзаконов нормативен акт да се въведе всеобщо и безконтролно проследяване на интернет-комуникациите на гражданите от страна на МВР; с масово използване на специални разузнавателни средства, а също с безконтролното ползване на т.нар. „разпечатки” за проведени телефонни разговори от МВР и Държавната агенция „Национална сигурност” (ДАНС). Наред с това, непосредствено преди внасянето на този доклад в парламента, през м.март 2009 г., обществеността стана свидетел на акция на прокуратурата и ДАНС в община Гърмен, която се свърза в публичното пространство с твърдения за проповядване на „радикален ислям”, който заплашвал националната сигурност.
Вземайки повод от всичко това, омбудсманът на Република България подчертава значението на следните принципни постановки, облегнати на международноправните и европейски норми и стандарти за правата на човека.
Няма колизия между опазването на националната сигурност и защитата на правата на хората. Още по-малко „националната сигурност” може да се използва като общовалиден аргумент за ограничаване, ерозиране или заобикаляне на основни конституционни и международно гарантирани права по законодателен или административен път. Самата същност на „националната сигурност”, като състояние на обществото, съдържа господството на правата на гражданите, върховенството на закона и демократичния ред. Прочее, както се изтъква изрично в Резолюция 68/2003 на Комисията за правата на човека при ООН и в редица други международни актове с универсално значение, всички държави-страни по Всеобщата декларация за правата човека и произтичащите от нея пактове и документи на ООН в тази област, са обвързани императивно със спазването на правата, включително при приемането на мерки за борба с тероризма и организираната престъпност.
Като държава-членка на Европейския съюз, България следва стриктно да се придържа в своите административни практики и вътрешна нормативна уредба към основните принципи и норми на европейското право. Още веднъж трябва да се припомни на всички държавни и общински органи в цялата тяхна йерархия, че правата на човека в ЕС са въздигнати като върховна ценност, която трябва да предопределя политиките на всяка държава-членка. Член 6 от Договора за Европейския съюз изрично предвижда, че „Съюзът се основава на принципите на свободата, демокрацията, зачитането на човешките права и основните свободи и върховенството на закона”.
